一、哈尔滨市实施精准扶贫的基本情况

习近平总书记提出的精准扶贫是对中国式扶贫模式的丰富，是对中国特色扶贫理论的发展，其根本目的在于逐步消除贫困、改善民生、实现共同富裕，这是社会主义的本质要求，也是全面建成小康社会的题中之义。

我们知道，贫穷贫困是社会肌体上的伤疤，是全面建成小康社的短板，扶贫减贫是党和政府的重要职责。改革开放30多年来，经过全国范围有计划有组织的大规模开发式扶贫，实施了一大批扶贫工程和扶贫项目，我国已有6亿多贫困群众实现了脱贫，成为世界上首个实现联合国千年发展目标、贫困人口减半的国家，为全球减贫事业发展作出了重要贡献。近年来特别是党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央把扶贫开发纳入“四个全面”战略布局，扶贫开发已由解决温饱问题，转向加快贫困地区和贫困人口的脱贫致富、实现全面建成小康社会的新的历史阶段。

作为大城市大农村城乡二元结构明显的哈尔滨市，扶贫形势严峻，减贫工作繁重，脱贫任务艰巨。多年来，哈尔滨市委、市政府高度重视扶贫开发工作，认真贯彻落实中央关于扶贫开发的方针政策和决策部署，从解决贫困群众最关心、最直接、最现实的问题入手，从影响贫困地区发展最紧迫、最突出、最薄弱的环节抓起，突出重点，突破难点，强化措施，狠抓落实，扶贫开发取得了明显成效，贫困地区面貌发生了很大变化。

“十二五”期间哈尔滨市累计筹措和投入扶贫资金10.24亿元，兴建扶贫开发项目个，对个贫困村实施扶贫开发整村推进，使6.85万贫困户、24.万贫困人口摆脱了贫困。特别是年中央扶贫开发工作会议以来，哈尔滨市按照习近平总书记提出的“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的要求，把扶贫开发摆上更加突出的位置，在原有工作基础上，重新设计精准扶贫工作思路，认真谋划精准扶贫保障措施，目前正全力组织实施打赢脱贫攻坚战。

强化组织领导

哈尔滨市政府在深入学习领会习近平总书记关于精准扶贫脱贫重要讲话和中央、省委扶贫开发工作会议精神的基础上，组织召开了市委扶贫开发工作会议，下发了《中共哈尔滨市委、哈尔滨市人民政府关于举全市之力坚决打赢脱贫攻坚战的实施意见》。

成立了由市委和市政府主要领导任组长、市直各单位各部门主要负责人为第一责任人的全市精准扶贫工作领导小组；

各区、县（市）也相应成立了由党政主要领导任组长的扶贫开发工作领导小组，并与市委、市政府签订了脱贫攻坚责任书；

全市建立了市级领导帮扶区县（市）、市直部门帮扶村、机关干部帮扶贫困户和贫困人口的三级联动帮扶体系，组建了市、县、乡三级帮扶工作队，对每个贫困户都落实了帮扶责任人，为打赢精准扶贫脱贫攻坚战提供了有力保障。

明确工作思路

在按照中央要求和部署，哈尔滨市政府从全市经济发展水平和贫困地区实际出发，确立了举全市之力、聚社会之财、集全民之智，以“六个精准”（扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准）为统领，以“五个一批”（发展产业脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批）为路径，坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三个战线”同步展开，贫困县摘帽和贫困村、贫困人口脱贫“三项任务”协同推进的整体思路。

按照这一思路，哈尔滨市政府根据不同地区的致贫原因和脱贫需求，将全市脱贫攻坚战分为“两个阶段”、“三步走”。

“两个阶段”就是—年为集中攻坚阶段，—年为巩固提高阶段；

三步走”就是年前，推进巴彦、木兰2个省级贫困县摘帽和个贫困村、名贫困人口脱贫；

年前，推进延寿1个国家级贫困县和46个贫困村脱贫摘帽，完成名贫困人口全部脱贫；

—年，全面巩固提高，确保贫困县、贫困村和贫困人口与全市人民共同迈进小康社会。

开展调查摸底

哈尔滨市政府和所属各区县（市）按照中央和省委提出的“情况明、底数清、数据准、靶向明确”的要求，组织各级帮扶干部深入贫困村屯，深入贫困家庭，集中开展调查摸底工作，初步搞清了全市贫困地区的基本情况。

经市农委统计汇总的结果表明，按照现行标准，全市现有贫困村个，农村贫困人口人，其中国标人口人（收入低于元/年），省标人口人（收入低于元/年），分布在6个主城区外的其他12个区县（市）的个行政村，其中，延寿县为国家级贫困县，巴彦县、木兰县为省级贫困县。

经粗略分析和大体测算，全市贫困人口致贫原因和比例为：因缺地、缺技术、缺资金、缺劳力等生产要素方面致贫的在51%左右，因病因（伤）残致贫的在31%左右，因学致贫的在5%左右，因灾致贫的在5.2%左右，因交通不便等其它原因致贫的在6%左右，因居住条件和生态问题等需要移民搬迁的占0.52%。

各区县（市）对识别出的贫困人口，按照一村一策、一户一法的原则建档立卡，根据致贫原因确定帮扶措施、帮扶责任人和帮扶目标，要求做到不脱贫不摘钩。

同时，扶贫部门对贫困人口实行动态管理，对脱贫的立即销号，对返贫的马上录入，做到有进有出，确保真正贫困的人口一个也不漏掉，非贫困人口一个也不纳入。

制定脱贫规划

哈尔滨市政府按照农业部等国家有关部委关于编制“十三五”脱贫规划通知的要求，组织力量编写了《哈尔滨市十三五精准脱贫规划》；

该市农委等部门抽调业务素质强的干部深入到各区县（市）指导当地编制区县（市）、乡镇和村三级脱贫规划，并对全市41家行业扶贫责任单位责任部门进行责任目标分解；

市直各责任单位各责任部门结合工作职能，针对所帮扶贫困地区的需求，正在研究制定行业扶贫规划；

市委统战部、市农委等牵头部门在深入调研的基础上，制定了社会扶贫实施意见。

实施脱贫行动

哈尔滨市支持贫困地区根据本地自然资源、生产条件和产业基础情况，充分发挥比较优势，通过培育贫困地区农民合作组织，提高贫困群众的产业参与度和受益度，逐步实现了资金、技术、生产、加工、销售等互助合作；通过建立企业与贫困户的利益联结机制，完善“公司+基地+贫困户”和“公司+合作社+贫困户”模式，坚持“以企带村、以村带社、以大户带贫困户”，使贫困群众更好地参与产业发展、更多地受益产业发展；通过大力发展农村电子商务，拓宽农产品销售渠道，提高经营收入。

据统计，5年来哈尔滨市累计投入2亿多元，建设产业项目多个，带动贫困户8.9万人，人均增收余元。巴彦、木兰等县按照重点产业规划和产业布局安排，依托各自产业优势和资源禀赋，制定产业发展规划，完善特色优势产业扶持政策，推进县域主导产业发展。同时，这两个县以深化农业供给侧结构性改革为契机，推进农业内部结构调整，以此加快全县脱贫步伐。

哈尔滨市政府责成市教育局组织实施教育扶贫工程，落实教育经费倾斜政策，向贫困县的基础教育倾斜；要求市社保局组织实施劳动力培训就业工程，依托省会城市优势，开展“百社千企万人”就业行动，实现劳动力供给与社会需求有效对接，促进了5万多贫困人口就业。

该市阿城区、双城区和方正县按照政府规划与农民意愿相结合的原则，通过提供资金补助等形式引导贫困农民向小城镇和中心村搬迁，鼓励贫困农民到产业集聚地就业，使贫困户借助搬迁逐步摆脱贫困。

哈尔滨市政府从退耕还林、退耕还草、天然林保护、防护林建设、坡耕地综合治理、水生态治理、湿地保护与恢复等等方面，加大对3个贫困县生态工程的支持力度，使5万多贫困人口从中受益。

近年来，哈尔滨市政府积极实施社会保障兜底工程，通过推进低保政策与扶贫开发的有机结合，使贫困人口享受低保政策、90%贫困人口享受新农合医疗保险、6.86万贫困劳动力享受人寿意外保险。

延寿县将完善农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接，实施综合性救助工程，特别是逐步扩大健康扶贫工程覆盖面，最大限度地防止因病致贫、因病返贫的现象发生。巴彦县和木兰县积极探索将贫困人口纳入重特大疾病救助范围的途径和办法，不断减轻农村贫困人口的经济负担。

二、哈尔滨市精准扶贫脱贫工作存在的不足与差距

精准扶贫作为一种科学有效的治贫方式，是指通过对贫困户和贫困村进行精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建起扶贫长效机制，为从根本上实现脱贫奠定坚实基础。“十二五”期间哈尔滨市虽然在扶贫开发方面做了大量工作，取得了一定成绩，但按照精准扶贫的要求，仍存在着一些困难、差距和不足，主要表现在

作为国家级贫困县的延寿县和作为省级贫困县的木兰县，贫困人口占全县农业人口比例均在20%以上，其中木兰县86个行政村中有35个是贫困村，比例高达41%。此外，受自然灾害、疾病等不可预测因素的影响，致贫、返贫现象有增无减。

哈尔滨市各县（市）尤其是贫困县，受财政税收水平所限，农村各项基础设施和教育、医疗、文化等公共事业的历史欠账较多，目前，全市个贫困村中还有个没有幼儿园，44个贫困村没有卫生所，81个贫困村没有达标的文化活动场所。巴彦县的贫困人口大多集中在革命老区和山区，由于县本级财力脆弱，拿不出资金用于公共设施，至今尚有个自然屯的道路没有实现硬化，4.7万人饮水安全问题尚未完全解决，减贫边际效应不断下降。

从当前全市贫困人口人均纯收入的构成来看，农业仍是贫困农民收入的主要来源，全市50%左右的贫困人口的收入源于粮食生产，延寿县80%的贫困户依靠土地生存，除此之外几乎没有其它收入渠道，加之去年以来受国内外粮食市场的影响，其土地收入也开始锐减，贫困代际传递趋势更加明显。

思想是行动的先导，模糊乃至错误的思想认识必然导致行为出现偏差甚至悖离初衷。

哈尔滨市有的贫困地区的干部对中央关于精准扶贫脱贫的方针政策理解领会的不够深不够透，没有站在全局和战略高度深刻地认识精准扶贫脱贫的极端重要性和紧迫性，认为脱贫攻坚就是传统的常规扶贫工作，缺乏创新理念和拼搏精神；

有的贫困地区的干部和贫困人口存在着“等、靠、要”的依赖思想，被动地等待上级扶持，消极地依靠社会救助，缺乏自力更生的内生动力；

有的市直帮扶单位帮扶部门的负责人认为扶贫是硬任务，自己一无资金二无项目，感到无能为力、爱莫能助；

有的金融部门认为扶贫是地方政府的事，与自己无关，不愿提供资金扶持。

扶贫不是普惠性社会福利，而是补齐全面小康“短板”的重大举措，必须做到精准识别、有的放矢。精准扶贫是相对于粗放扶贫而言的，而粗放扶贫是由于精准识别等基础性工作不扎实导致扶贫质量和成效不高，出现了“年年扶贫年年贫”的恶性循环现象。

从整体情况看，包括哈尔滨市贫困人口在内的我国贫困人口基本上解决了温饱问题，也就是说绝对贫困人口数量已经大大减少，但与此相对应的是相对贫困人口仍然大量存在，而且相对贫困人口之间的收入差距并不十分明显，这就导致对超越绝对贫困人口基础上的相对贫困人口进行识别变得非常困难。精准识别是通过民主、科学和透明的程序将贫困户甄别鉴定出来，便于各级政府和社会各方有针对性地开展帮扶。

从哈尔滨市情况来看，目前精准识别做得还不够扎实不够深入，有的乡镇对村情了解得不够细致，对户情掌握得不够准确，对致贫原因分析得不够透彻，上报的数字和情况与客观事实存在一定出入。由于识别不够准、底数不够清、情况不够明，导致扶贫规划制定和项目、资金落地缺乏指向性和针对性。

推进精准扶贫，前提是思维认知精准。哈尔滨市个别贫困县和一些贫困乡镇对“扶持谁”、“谁来扶”、“扶什么”、“怎么扶”等精准扶贫的关键性问题，还在用传统的“普惠性”思维方式来考虑和解决，以致于精准扶贫的思路不够明晰、方向不够明确、目标不够明朗、策略不够明了，工作起来缺乏引导和统领，有时陷入“头痛医头、脚痛医脚”的状态。

扶贫规划是一个地区从战略高度和全局角度对扶贫工作所制定的全面而长远的发展计划，是对未来扶贫工作做出的整体性设计和根本性考量，以确保扶贫事业发展的连续性和稳定性。但迄今为止，哈尔滨市部分行业、区县、乡镇和村，尚未研究制定出具有较强系统性、前瞻性和可操作性的扶贫规划，以致于精准扶贫缺少遵循和依凭。

尽管哈尔滨市已经出台了《意见》和《方案》，但还缺乏必要的配套保障措施，缺乏高效快捷、有机统一的工作机制，如贫困县考核机制、贫困户达标退出机制、干部驻村帮扶机制、扶贫项目资金监管机制、行业扶贫衔接机制、金融服务机制、社会扶贫激励机制，以及基本公共服务领域指标量化机制等。同时，由于现行的精准扶贫政策与实际精准脱贫需要存在着错位、不到位和边际不清晰等问题，也需通过建立工作机制加以调整和规范。

由于扶贫资金总量少规模小，与满足全市贫困人口的脱贫需要相比，还存在着较大差距。全市现有3个贫困县、个贫困村、20.（其中国标人，省标人）贫困人口，按照每个贫困人口脱贫需要2万元计算，全市实现全面脱贫共需要40.3亿元，平均每年需要8亿元，而近三年来全市各级财政投入扶贫资金年均仅为2.2亿元左右，资金缺口很大，需要市区县两级政府进一步加大扶贫资金的投入。

同时，还应该看到，该市精准扶贫所使用的资金主要来自中央和省里扶贫财政转移支付，尽管上级扶贫资金需要全市市县两级政府财政进行配套，但对于贫困的县而言，其地方财政根本无力承担这些配套资金。另外，除了扶贫专项资金，全市贫困村和贫困户对各类金融组织的服务和产品也有较大需求，但由于贫困村和贫困人口处于边缘地位，政策性与商业性金融机构都不愿意承受信贷违约的风险，这也导致该市农村扶贫资金的筹集面临很大困境。

三、意见和建议

哈尔滨市全面建成小康社会，农村贫困人口脱贫是一项短板。短板必须补齐，否则影响全局，正如习近平总书记所指出：“小康不小康，关键看老乡，关键在贫困的老乡能不能脱贫。”随着年全面建成小康社会的节点不断迫近，扶贫工作进入了攻坚拔寨的冲刺期，确保贫困人口到年如期脱贫，可谓形势逼人，形势不等人。全市各级政府和相关部门只有不辱使命、勇于担当，只争朝夕、真抓实干，着力解决上述存在的问题与不足，全力实施精准扶贫精准脱贫，才能加快补齐全面建成小康社会的这块突出短板。

抓紧完善扶贫规划

习近平总书记指出，要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策。哈尔滨市应始终坚持实事求是，根据贫困的类型和原因、发展的资源和条件，科学制定扶贫规划，提高扶贫措施的精准性、系统性和可操作性。既要注重整体联动，实施区域性扶贫开发，着重解决制约发展的基础设施、社会保障、公共服务、产业发展等方面的问题，不断提升贫困地区自我发展能力；又要突出扶贫重点，加强对特困户的点对点帮扶，做到“一户一本台账、一户一个脱贫计划、一户一套扶贫措施”，不断改善贫困群众生产生活条件，使他们增强获得感、得到真实惠。

坚持规划先行、规划为纲的原则，把精准扶贫规划编制作为农村经济社会发展的重要前提，在摸清各方情况基础上，立足当下，着眼长远，尽快编制出切合当地实际的精准扶贫规划。

以县为单元、以村为基础，本着因地制宜、分类指导、缺啥补啥、综合设计的原则，分层次制定精准扶贫规划，实事求是地确定奋斗目标、建设内容、具体措施、帮扶单位和资金来源，并将基础设施、社会事业、产业发展、村镇建设等纳入规划。

各有关部门特别是涉农部门深入到各贫困乡镇，做好精准扶贫规划编制的培训和指导，帮助各乡镇高效率高质量地制定精准扶贫规划。各扶贫工作队应为所帮扶的乡、村出谋划策、献计出力，协调有关部门共同编制好精准扶贫规划。特别是在策划扶贫项目时，要多到贫困地区了解民意，倾听贫困群众心声，真正把贫困地区迫切需要、贫困群众热切期盼的项目纳入扶贫范围，让扶贫项目成为贫困地区发展、贫困群众脱贫的动力之源、致富之源。

精准扶贫是一项复杂的社会系统工程，涉及众多行业、单位和部门，既有上下的纵向贯通，又有左右的横向配合，只有建立一整套统筹协调的工作机制，才能整合精准扶贫资源，才能提升精准扶贫的效能。

一是建立信息资源共享机制。在市扶贫部门建立扶贫信息资源共享服务平台，确保上下沟通左右配合的渠道畅通，一方面把上级精准扶贫政策措施及时传达到基层，另一方面把基层贯彻落实政策的效果迅速反馈给上级，以便调整完善相关政策措施，使其更加符合实际，更加顺应民意。市直各部门和各区县（市）应借助信息平台，了解动态，掌握情况，交流经验，达到共同促进共同提高的目的。

二是建立协作联动机制。市政府扶贫牵头部门应建立定期联席会制度，统筹协调处理精准扶贫过程中遇到的困难和问题，一方面节省资源、降低成本、提高效率，最大限度地防止自行其事、各自为战现象的发生；另一方面整合专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金，促进资金捆绑集中使用，推动扶贫开发项目与行业项目、重大工程、重大政策试点相互衔接，提高扶贫资金的使用效果。

三是建立社会扶贫激励机制。应创新工作思维和思路，尽早制定出台社会扶贫的实施意见或具体办法，通过采取荣誉表彰、项目冠名和减免税收等办法，调动社会力量参与精准扶贫的积极性，为他们扶弱济困创造条件。

四是建立精准扶贫长效机制。市直主管部门和有关区县应把片区攻坚与精准扶贫结合起来，把扶贫开发与生态建设结合起来，把外部支持与内生动力结合起来，通过借鉴广东“双到”模式，总结自身成功经验，逐步建立一套包括扶贫对象识别、扶贫措施选用、脱贫效果认定在内的科学合理的长效机制，确保全市贫困人口及时得到帮扶、尽快得以脱贫。

精准扶贫工作是一项社会系统工程，涉及各方面各领域，只有通力合作、同轴运转，才能有序有效地推进。

目前，国家采取专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三条战线”同步运行，由于专项扶贫涉及基础设施、产业项目、公益事业等诸多方面，加之行业扶贫责任不清，社会扶贫也陆续进入，出现“撞车”、“打乱仗”的现象。这就要求市政府抓紧与上级协调，尽快明确“专项、行业、社会”扶贫的责权和边界，引导专项扶贫精准发力，要求行业扶贫尽其所能，鼓励社会扶贫规范运作。

行业扶贫是精准扶贫的一支重要力量，但如果不进行规范和引导，其扶贫效果恐怕不尽人意。从哈尔滨市来看，目前全市有41个市直机关参与了行业扶贫，其中帮扶国家级贫困县——延寿县的就达18个。在实际帮扶工作中，部分帮扶单位各自为战、各行其是，在一定程度上影响甚至干扰了贫困县的正常扶贫工作。针对这种状况，各组长单位应切实发挥牵头部门的作用，通盘考虑，科学安排，对帮扶单位进行分类排队、整合统筹，组织他们在有序对接基础上，从各自职能出发，根据贫困县的实际需求，拿出实质性的帮扶举措，有针对性地开展精准扶贫，切忌一窝蜂、“一阵风”，搞形式走过场，给贫困县增添负担。

课题组组长：杨杰

副组长：姚劲松

成员：费德军

刘金祥（执笔）

尹东（执笔）

李英（执笔）

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长按